三维视角中的国家治理体系和治理能力现代化

　　□ 廖魁星

　　政府、市场、社会是一个国家治理体系中的三大主体，与其相对应的微观主体分别是官、商、民，从政府（官）、市场（商）、社会（民）三维视角研究国家治理有助于更好地揭示其内在规律。从良好国家治理的内在要求出发，探寻政府、市场、社会的治理之道，有效发挥各自治理效能，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大理论意义和现实意义。

　　一、三维视角中的国家治理体系

　　国家治理这一基本概念有着丰富的涵义，我们要从中国语境出发，联系中国传统与现实来把握国家治理的深刻内涵。国家治理体系是一个庞大的系统，从政府、市场、社会的的三维视角研究国家治理体系，能够清晰地回答“谁来治理”这一关键问题，有助于处理好国家治理中的各种关系。

　　（一）国家治理的基本内涵

　　治理是人类智慧和社会品质的体现，好的治理带来好的社会，坏的治理带来坏的、甚至黑暗的社会，治理瓦解的结果就是战乱、饥荒和社会的崩溃。制度的生命在于执行，国家制度的优劣需要通过国家治理的实践来检验，只有把国家制度具体落实到国家治理中，才能实现党的十九届四中全会《决定》提出的要求，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]。治理是公共管理中的一个基本概念，在西方，治理(Governance)是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操纵。在西方语境中，“治理”是与“统治”相对应的一个词，其更多用于独立于政府部门的公民社会自主治理。在中国语境下，联系中国的历史传统和现实情况来看，政府仍是首要的治理主体，与此同时，市场和社会也是关键的治理主体，我们要结合中国的政治、经济和社会背景全面理解我国治理的丰富内涵。在本文中，治理即“治而理之”，是指运用一定的方式手段，对特定的事物加以引导、管理、干预、修整，使其达到良好的有序状态的活动和过程。治理的方式包括统治、管理、激励、参与、沟通等，治理的目的是形成良好的秩序和达到良好的状态。这里讲的国家治理，是指在整个国家范围内，各治理参与者遵循一定的原则和制度，应用一定的资源和要素，对政治、经济、社会等事物进行引导、管理、干预和改革，使其达到政治稳定、经济繁荣、社会和谐的活动和过程。

　　（二）国家治理体系的构成

　　国家治理体系是指参与治理的全部制度、主体、方式、方法、条件、要素的总和。国家治理体系是一个复杂庞大的系统，它包括治理的制度体系，治理的主体体系，治理的方式方法体系，治理的资源要素体系等。制度是治理的基础和依据，治理是制度及其执行能力的集中体现，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”[2]，“一个现代国家如果没有制度，就谈不上良好的治理，也谈不上现代化的治理体系。”[3]治理总要通过一定的方式方法加以实现，包括统治、管理、自治等治理方式，包括权力管制、利益驱动、道德教化等治理方法，面对纷繁复杂的国家治理事物，需要通过多种方式方法综合施策，才能取得良好的治理效能。治理的顺利开展还离不开相关的资源要素，需要一定的人力、物力、财力做支撑，需要场所、设备、环境等基本条件，需要知识、技术、数据等相关要素，这些资源要素是治理活动赖以运行的保障条件。最后，治理活动的开展离不开治理主体，治理的主体体系是整个国家治理体系中最活跃、最富有创造性的体系，治理主体回答了“谁来治理”的问题，它是一个具有重大政治价值的命题。治理主体具有主观能动性，无论是治理制度的制定和执行，还是治理方式方法的实施，亦或是治理资源要素的使用，都离不开治理主体，治理的主体体系在整个国家治理体系中起着关键作用。

　　（三）国家治理体系的政府、市场、社会三维视角

　　政府、市场、社会是一个国家治理体系中的三大主体，从政府、市场、社会三维视角研究问题是公共管理的基本研究方法。政府、市场、社会是宏观概念，属于宏观主体的范畴，与其相对应的微观主体分别是官、商、民，国家治理的核心问题就是处理政府与市场、社会的问题，从微观来讲就是处理官与商、民的关系。从治理主体的角度来讲，国家治理就分为政府治理、市场治理和社会治理， “政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系”[4]，从这三个维度全面推进国家治理，有利于形成科学有效的治理体系。在我国的国家治理体系中，政府是首要的治理主体，在国家治理中起着主导作用。需要明确的是这里的政府是指广义上的政府，“中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”[5]市场是重要的治理主体，把社会主义市场经济体制上升为社会主义基本经济制度，这是党的十九届四中全会的重大创新，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把有效的市场机制和有度的宏观调控结合起来。社会治理是国家治理的重要方面，党的十九届四中全会《决定》提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，社会治理坚持以人民为中心，让民众参与治理，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

　　二、三维视角中的国家治理能力

　　国家治理能力，是指国家中的各治理主体，为让人民过上美好生活，在政治、经济和社会治理中所具有的能力。让人民过上美好生活是良好国家治理的最终目标，美好生活是安全、富裕、有尊严的生活，国家治理能力就包括保障安全的能力、实现富裕的能力和维护尊严的能力。

　　（一）通过政府权力保障公民人身财产安全的能力

　　国家治理能力首先表现为维护国家秩序和公民安全的能力。人们要过上美好生活首先需要的是安全，连性命都没有谈其它的就没有意义，只有建立良好的国家秩序，让人们免受战争、屠杀和暴力，公民的生命、自由和财产能得到有效地保护，才谈得上美好生活。如果仅仅靠每一个人自我保护，人们就会生活在孤独、杀戮和仇恨之中，就会出现“所有人反对所有人的战争”，秩序和安全无法实现。政府在维护国家秩序和公民安全方面具有天然的优势，政府以国家强制力为后盾，通过公共权力维护国家秩序实现国家稳定，保障契约的有效履行，保护公民的人身财产安全，为人们过上美好生活保驾护航。政府强制力是实现良好治理的必要手段，“没有武力，信约便只是一纸空文，完全没有力量使人们得到安全保障。”[6]我国政府具有较强的维护国家秩序和公民安全的能力，其创造了世所罕见的政治长期稳定奇迹，我国成为世界上最安全的国家之一，老百姓的安全感不断提升，为人们追求美好生活提供了前提条件。同时我们也要看到，政府权力是把双刃剑，它是保障公民安全的基本手段，但如果一旦被滥用，它又是滋生动荡和不安的主要诱因。因此，我们要按党的十九届四中全会《决定》的要求，强化对权力运行的制约和监督，确保它向善而不是作恶，努力提升政府保障安全的治理能力，使公民的人身财产安全得到有效地维护。

　　（二）运用市场力量让人们过上富裕生活的能力

　　实现富裕的能力是国家治理能力的重要表现。富裕是美好生活的题中之义，一个美好的社会一定是一个消除贫穷和匮乏的社会，一个能创造丰富的财富并让人们过上富裕生活的社会。市场是高效的资源配置方式，使市场在资源配置中起决定性作用，这是高效创造财富、让人们过上富裕生活的必要条件。经济人假设认为，人是自利的动物，他们的行动总是为了实现自身利益最大化，“我们获取的食物并非来自屠夫、酿酒商和面包师的恩惠，而是出于他们的利己思想。”[7]市场治理的特点是通过市场这只“看不见的手”配置资源，追逐利益最大化的人们在市场利益驱动下努力创造财富，从而使自己过上富裕的生活，同时也有效促进了国民经济的增长。实践证明，凡是市场作用发挥充分的国家和地区民众生活就更加富裕，运用市场力量让人们过上富裕的生活，这是现代国家必备的一项治理能力。改革开放以来，我国坚持经济体制改革的市场化方向，市场高效配置资源的优势得到有效发挥，经济实现了持续快速发展，一部分人和地区过上了富裕的生活。与此同时，我们还要深化经济体制改革，防止政府的不当干预，进一步释放市场活力，进一步提升运用市场力量实现富裕的治理能力。我们也要看到，市场也有自身的不足和缺陷，存在市场失灵，需要更好发挥政府作用弥补市场失灵，让全体人民实现共同富裕。

　　（三）推动社会民主参与维护人民尊严的能力

　　维护人民尊严的能力是国家治理能力的关键组成部分。仅仅有安全和财富是不够的，“人是天生的政治动物”，一个有完整人格的人是不会作权力和金钱的奴仆的，他有机会参与各种社会政治活动，充分享有各项民主权利，做一个有尊严的人，这才谈得上真正的美好生活。政府是人民的代理人，国家的最高权力属于人民，政府的权力来自社会和人民的委托，官员只是人民的公仆，人民才是真正的主人，人民享有民主参与社会治理的权利。人民在社会参与中依法自由地表达意见，充分地行使自己的民主权利，能够对公共事务进行决策，才不会感觉到压抑，才会心情舒畅，才能实现自我价值，找到主人翁的尊严。保障人民民主权利，通过社会参与让人民生活得更有尊严，使人得到自由而全面地发展，这是现代国家治理的崇高目标。在我国新政权建立后，人民从此“站起来”当家作主，真正掌握了自己的命运，获得了全所未有的人格尊严，开启了创造美好生活的伟大时代。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力，人民依法通过各种途径管理公共事务，党的十九届四中全会《决定》在这方面作出了详细的制度安排。与此同时，国家还要培育和壮大社会力量，确保社会各方能有效参与公共治理，人民群众能畅通表达利益要求，努力提升维护人民尊严的国家治理能力，让社会充满生机活力。

　　三、三维视角中的国家治理现代化

　　实现国家治理现代化是国家文明进步的重要标志，国家治理现代化的基本特征是法治化、高效化、民主化。一个法治的政府才能保障安全，一个高效的市场才能实现富裕，一个民主的社会才能使人活得有尊严，要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须建设法治政府、高效市场、民主社会。

　　（一）建设权力规范的法治政府

　　“法律就是某种秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的习惯。”[8]法最基本的价值就是秩序，保证社会行为具有稳定的预期，通过政府权力保障公民安全有一个基本前提，那就是政府必须依法施政。只有推进国家治理的法治化，建设权力规范的法治政府，公民的安全才能得到真正地保障。首先，要严格依法治民。政府的首要职能是维护社会秩序，保障公民安全，打击违法犯罪，做到严格依法治民。政府要严格履行法定职责，严厉整治为官不为，严格公正规范执法，除暴安良，匡扶正义，有效维护社会法治秩序，依法保护公民的生命、自由和财产，确保国家长治久安，确保人民安居乐业。其次，要严格依法治官。社会稳定要靠政府权力来维护，而政府权力一旦滥用又会加剧社会动荡，这就是政府权力的悖论，解决这一悖论的根本途径是把权力关进法律的笼子里，做到严格依法治官。行使权力必须于法有据，要坚持权由法定、权依法使的原则，做到合法合理，程序正当。再次，要严格依法追责。公共权力一旦违法必须受到法律的追究，只有严格依法追责，才能对权力的行使者形成威慑，才能保证政府权力在法治轨道上运行。“法无授权不可为，法定职责必须为”，无论是滥用公权的乱作为，还是逃避责任的不作为，都应受到法律的严厉惩处，这样才能确保政府权力成为维护安全的天使而不是制造动荡的恶魔。

　　（二）建设运行顺畅的高效市场

　　高效化是治理现代化的一个基本特征，一个高度现代的国家一定是一个治理高效的国家，市场是高效的资源配置方式，以市场配置资源能够以尽可能少的资源投入获得尽可能大的效益产出。只有推进国家治理的高效化，建设运行顺畅的高效市场，人们才能过上富裕的美好生活。首先，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”[9]要加快完善社会主义市场经济体制，坚定推进市场化改革的广度和深度，按党的十九届四中全会《决定》要求，推进要素市场制度建设，推动资源配置依据市场机制实现效益最大化和效率最优化。其次，要建立运行顺畅的市场机制。建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场的供求、竞争、价格机制运行顺畅，使市场规律有效地发挥作用。推进简政放权，消除权力对市场的不当干扰，打破各种类型的市场垄断，确保各种所有制的企业平等地参与市场竞争，确保市场机制运行顺畅、高效。再次，要有效纠正市场失灵。市场是高效的资源配置方式，但市场也有自身的缺陷，经济发展不顺可能是因为市场发展不充分，也可能是因为市场自身缺陷所致，要找准制约高质量发展的因素有效施策。要严格市场监管，更好发挥政府作用，有效纠正市场失灵，把市场“无形的手”和政府“有形的手”结合起来，让市场创造出无穷的财富。

　　（三）建设充满活力的民主社会

　　民主是现代国家的基本价值取向，民主化是国家治理现代化的题中之义，我们不需要一个死气沉沉、平淡无趣的社会，我们需要一个人民广泛参与的充满生机活力的民主社会。只有推进国家治理的民主化，建设充满活力的民主社会，人民才会生活得更有尊严。首先，要做到权为民所赋。人民的尊严来自于对权力的拥有和掌握，我国宪法规定国家一切权力属于人民，党的十九届四中全会《决定》重申了这一基本原则。权为民所赋是民主的首要原则，政府行使的权力必须经过人民赋予，否则都是非法和无效的，只要人民不高兴，随时都可以收回赋予政府的权力。其次，要积极推动公民参与。公民参与是民主的基本实现途径，公民是国家治理的主角，他应具有独立人格、参与精神和公共责任，要让民主参与精神浸入社会，通过公民参与使社会充满活力。单个的公民参与显得力量单薄、秩序混乱，社会组织有助于把“原子化”的公民整合起来，要通过发挥社会组织的利益整合和利益表达功能实现有效的民主参与。再次，要让人民共享国家治理成果。“鞋合不合脚只有自己知道”，个人是自己利益的最好判断者，民主的目的就是让公民通过社会参与有效地分享国家治理成果。要以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让中国之治的光辉照耀社会的每个角落，让每一个老百姓在良好国家治理中生活得更有尊严。