加强产业政策与竞争政策协同

　　产业政策和竞争政策都是国家政策体系的重要组成部分，是国家经济治理的重要工具。随着《反垄断法》和《反不正当竞争法》等法律法规的颁布与实施，我国的竞争政策也在不断丰富，维护市场公平竞争的功能逐渐显现。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出要完善产业政策体系，加强产业政策和竞争政策协同。

　　加强协同需要推动产业政策适时转型。依据政策实施手段的特点，产业政策可以区分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策由政府主导，通常的做法是由政府确定主导产业、支柱产业、战略性新兴产业等，综合运用贷款担保、优惠利率、税收返还、低价出让土地等手段，对特定产业、企业、技术、工艺、产品采取倾斜性、差异化支持。相当于由政府“挑选赢家”，过往的实践中往往偏向于支持国有企业、大型企业，起的是“锦上添花”的作用，主要的目标是特定产业规模的快速扩张、短期的经济增长和财税贡献。可见，选择性产业政策在一定程度上会扭曲价格机制和破坏公平竞争，与竞争政策存在一定的冲突。与选择性产业政策不同，功能性产业政策面向的对象是普惠化的，对各类产业、各种所有制企业和各种规模的企业一视同仁，市场居于主导地位，政策着眼于弥补市场失灵，培育市场功能，优化产业发展的市场环境，促进技术创新，提升人力资本，降低社会交易成本，起的是“查漏补缺”的作用。功能性产业政策以维护市场竞争机制为前提，与竞争政策基本上是协调的。而要加强产业政策与竞争政策的协同，就需要从整体上推动产业政策及时转型，从差异化、选择性产业政策转向普惠化、功能性产业政策。当然，选择性产业政策并非一无是处。我国区域发展差距大，不同产业发展水平不尽相同，选择性产业政策在一定条件下仍然有发挥作用的空间，关键是要明确政策的适用领域和边界，把对公平竞争的破坏降到最低。

　　加强协同需要产业政策聚焦于适用领域。由于存在外部性、公共品、自然垄断、不完全信息等原因，完全依靠市场机制无法实现资源的最优配置，这就需要政府恰当补位，更好地发挥作用。所以，从功能定位上讲，产业政策要着重于弥补市场失灵。从政策手段上讲，要从直接干预转向间接引导，主要采用行政立法、信息发布、制定标准等政策措施，通过市场机制发挥作用。从应用范围上讲，产业政策覆盖的范围要缩小，坚持有所为有所不为，聚焦于适用领域。当前，我国经济增长模式由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，需要充分发挥市场机制激励创新的作用。但科技创新具有正外部性，需要产业政策对技术创新给予充分的支持，尤其是基础科学、通用技术、前沿技术研发的支持，加大重大科技基础设施建设支持力度，推动大型科研设施共享共用，提高利用效率，搭建科技成果转化平台，推动科技成果顺畅转化与产业化。产业政策支持需改进政策支持方式，从事后奖励转向事前引导，发挥好政府基金“四两拨千斤”的撬动作用，提高政策透明度和资金使用效率。注重政策支持的普惠化和包容性，激发各种所有制企业、各种规模企业的创新动力，发挥中小企业在创新生态中的重要作用，包容不同的技术路线。

　　加强协同需要强化竞争政策的基础地位。竞争是市场经济的灵魂和精髓，是市场主体创造力和活力之源，是资源优化配置的核心机制。让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，要求强化竞争政策的基础地位，把维护公平竞争作为加强产业政策与竞争政策协同的首要原则。产业政策主要体现为政府部门制定的各种政策措施，因此，对行政机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定各种政策措施进行公平竞争审查，能够从源头上避免产业政策排除、限制市场竞争，是强化竞争政策基础地位的关键切入点和重要举措。我国已经制定了公平竞争审查制度，国家发改委等部门在2017年公布了实施细则。为更好地落实这一制度，要进一步强化公平竞争审查的刚性约束，修订完善公平竞争审查实施细则。对关涉多部门事权、存在较大争议的政策，要充分发挥公平竞争审查联席会议或相应的工作协调机制的协调作用，健全政策制定机关与反垄断执法机构的沟通联络机制。新出台的政策措施要严格执行公平竞争审查，要逐步清理并废除妨碍公平竞争的存量政策措施。

　　加强协同需要全方位完善和落实竞争政策。我国的竞争政策不断丰富，维护公平竞争的效果逐渐显现，但现实中地方保护、行政壁垒、不正当竞争等现象仍然存在，还存在政府干预过多、监管不到位等突出问题，不利于形成统一开放、竞争有序的市场体系，阻碍了我国超大市场规模优势的发挥。因此，要规范政府行政行为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度，并在实践不断优化权责清单，提高政策透明度，减少政府自由裁量权。进一步精简行政许可事项，大力推进“证照分离”和“照后减证”。全面推行市场准入负面清单制度，逐步缩减清单扩大开放领域，尤其是加大服务业开放力度，清理、废除不合理的隐性限制。修订完善反垄断法，可以考虑结合特定行业中的疑难问题，制定实施细则，根据需要动态调整适用例外条款。加强和改进反垄断执法，加大违法惩处力度，提高违法成本。打破行政垄断，加快开放电力、石油、铁路等自然垄断行业的竞争性业务。加大知识产权保护力度，同时防止企业滥用市场支配地位进行市场垄断。加强、优化市场监管，推进市场监管的制度化、规范化和法治化，在环保、安全、劳动者保护等方面严格执法，公正执法，倒逼企业公平竞争。加强反不正当竞争执法，切实保护消费者权益。完善社会信用体系建设，坚持正向激励与失信惩戒联合并用，提高信用约束的威慑力，增强市场主体守信自觉性。